דפוסי המימון של המגזר השלישי בישראל: צמצום התלות במדינה

גם בשנה זו הייתה הממשלה מקור המימון העיקרי של המגזר. משרדי ממשלה, רשויות מקומיות ויתר גופים ציבוריים סיפקו מעט יותר ממחצית הכנסות המגזר – 52% . אולם שיעורו של המימון הציבורי בכלל הכנסות המגזר הצטמצם בשנים אלו, מ-63% מסך כל הכנסות המגזר שבע שנים לפני-כן. למעשה הגידול בהיקפי המימון הממשלתי בשנים אלו היה קטן באופן ניכר מהגידול שחל בהיקפי הפעילות במגזר.

המידע אודות הכנסות המגזר בשנת 2002 שהיה זמין עבורנו היה מוגבל למימון הממשלתי של מלכ"ר ציבורי (כולל מימון מהממשלה, מרשויות מקומיות ומביטוח לאומי), ולכן לא ניתן להשוותו לשנת 1995. אולם יש בידינו נתונים מקבילים לשנת 1997, המראים כי חלה צמיחה ריאלית בשיעור של כ-12% בלבד בהיקף המימון הציבורי למגזר השלישי בין השנים 1997 ו-2002, מכ-26 מיליארד ₪ בשנת 1997 (במחירים שוטפים) לכ-35 מיליארד בשנת 2002. לשם השוואה, בכלל הפעילות הכלכלית של המגזר השלישי בשנים אלו חל גידול בן 22%.

חלקם היחסי של שני מקורות המימון העיקריים האחרים גדל כמובן משום ההבדלים בהיקף הכולל של מקורות אלו, התרומה לסה"כ הכנסות המגזר מהגידול במימון ממקורות עצמיים (מכירת שירותים, דמי חבר, השקעות) הייתה כפולה מזו של הגידול במימון ממקורות פילנתרופיים (תרומות ממשקי בית, קרנות וחברות עסקיות). אולם הגידול לא היה רק בשיעור היחסי, אלא גם גידול ריאלי ניכר – לפי האומדנים שלנו ההכנסה של המגזר השלישי בישראל מפילנתרופיה ומהכנסות עצמיות בשנים 1995-2002 כמעט הוכפלה במונחים ריאליים – בהכנסה מפילנתרופיה חל גידול בן 78% במחירים קבועים, ובהכנסה ממכירת שירותים, דמי חבר ויתר הכנסות עצמיות חל גידול בן 73%.

המגזר הציבורי עודנו מקור המימון המרכזי של המגזר השלישי. יחד עם זאת, הדומיננטיות של המימון הציבורי בתמונה הכוללת של הכנסות המגזר מסתירה שונות רבה שקיימת בדפוסי המימון בין התחומים השונים (תרשים א.5). למעשה, המימון הציבורי הוא המקור העיקרי רק בשלושה תחומי פעילות, מהם שני התחומים הגדולים ביותר (וסביר להניח שהמימון הציבורי הניכר הוא אחת הסיבות לגודלם) – חינוך ובריאות, התאם לתפיסה המקובלת בישראל הרואה במגזר השלישי משלים לממשלה בהספקת שירותים שנתפסים כנמצאים בתחום אחריותה של המדינה (ראו גם גדרון, בר וכץ, 2005). בשני תחומים אלה חל גידול ריאלי בהיקף המימון הציבורי למלכ"ר ציבורי בהשוואה לשנת 1997 – 15% בתחום החינוך, 9% בתחום הבריאות. בהתחשב בגידול המהיר בהרבה בהיקפו הכלכלי הכולל של המגזר זהו בלי ספק שיעור קטן ביותר. חשוב לזכור שגם בתחומים אלה יש מספר מצומצם של ארגונים שמתוקצבים על-ידי הממשלה בהיקף של מאות מיליוני שקלים, בעוד הרוב המכריע של הארגונים מקבל סכומים פעוטים בהרבה, אם בכלל. בשנת 2002 הממשלה עודנה המממן המרכזי גם בתחום הדת, כתוצאה מהעדר הפרדת דת-מדינה והמשך ההשפעה הפוליטית של המפלגות הדתיות.

תרומות פילנתרופיות מהוות את מקור ההכנסה העיקרי בשני תחומי פעילות– פעילות בינלאומית, ולא במפתיע, קרנות. ביתר התחומים מתבססים הארגונים בעיקר על הכנסות עצמיות הנובעות ברובן המכריע ממכירת שירותים ומגביית דמי חבר.

אם כך, לא ניתן לומר שיש במגזר השלישי תחומי פעילות במימון ממשלתי דומיננטי, אלא מספר קטן של ארגונים גדולים להם מימון ממשלתי מאסיבי, ויתר הארגונים נהנים מתמיכה ממשלתית מצומצמת למדי, אם בכלל. יתרה מכך, הגידול בהיקפי המימון הציבורי למגזר היה נמוך באופן משמעותי במונחים ריאליים בהשוואה לגידול בהיקף הפעילות של המגזר. עקב כך חלקו מכלל המימון התכווץ בכל תחומי הפעילות, כולל באלה בהם הוא המקור העיקרי, מלבד בתחום הדת.

שלא כמו במקומות אחרים בעולם (ראו למשל בארה"ב - Weisbrod, 1998, ובגרמניה - Anheier and Seibel, 2002), בישראל אין השינויים בדפוסי המימון בתחומי הפעילות השונים במגזר מעידים על תהליך חד משמעי של מסחור המגזר השלישי. הממצאים בישראל מעידים כי התהליך של נסיגת המדינה ממחויבותה למימון השירותים המסופקים על ידי המגזר השלישי מלווה הן בגידול בהכנסות המגזר מפילנתרופיה והן בגידול בהכנסותיו ממכירת שירותים ויתר סוגי הכנסות עצמיות שמעידות על מסחור. תהליך המסחור בולט במיוחד בתחומי התרבות והפנאי ושירותי הרווחה. תחום שירותי הרווחה שבעבר התבסס באופן כמעט שווה על מימון מהממשלה, מתרומות וממכירת שירותים, נשען עתה על מכירת שירותים בלמעלה ממחצית הכנסותיו. נשאלת השאלה, לנוכח הגידול בעוני ושחיקת המעמד הבינוני, האם יוכלו ארגוני המגזר להמשיך ולהשלים את ההכנסות החסרות עקב שחיקת התקציבים הציבוריים המופנים אליהם? במצב בו למשתמשים בשירותים אין יכולת לשלם, קשה לגבות תשלום עבור שירותים. היקף התרומות מהציבור הוא מוגבל, ומשקלן של תרומות מקרנות ומחברות עסקיות אמנם גדל, אך הוא עודנו מצומצם. שומה על אנשי האוצר לזכור כי בשום מקום בעולם תרומות אינן מגיעות להיקפיו של המימון הממשלתי, ויש להתייחס להן בהתאם, כמקור שביכולתו לסייע ולהעשיר ולא להחליף את המימון הציבורי.

סיכום
המגזר השלישי בישראל ממשיך לצמוח ולהוות גורם רב-חשיבות במשק ובחברה בישראל. בשבע השנים שבין 1995 ו-2002 צמח המגזר בכמחצית הן במניין הארגונים והן בהיקף הפעילות הכלכלית במגזר. הגידול במגזר הוא ניכר ומתמיד, וניתן להניח שהוא נובע משני גורמים עיקריים: א. עליה בהיקף השירותים שמספק המגזר כתוצאה ממדיניות הפרטת השירותים של הממשלה ועליית הביקוש לשירותים עקב המשבר הכלכלי והתרחבות העוני. ב. הצורך לתת ביטוי להטרוגניות הגדלה של החברה הישראלית והלגיטימציה להתארגנות סביב אינטרסים קבוצתיים. מספר העובדים בשכר במגזר מהווה נתח ניכר מהתעסוקה במשק, שחשיבותו לא זכתה לתשומת לב מספקת בעידן של אבטלה. באירופה מתקיים זה מכבר דיון בשאלה זו, וגישה הרואה במגזר השלישי חלופה אסטרטגית לבעיות של אבטלה בעידן 'תום העבודה' תופסת אחיזה (ראו למשל Borzaga and Santuary, 1998). גם בארץ הגיעה העת לחשיבה מערכתית בשאלה כיצד ניתן לנצל את הפוטנציאל של המגזר השלישי כמקור תעסוקה וכאמצעי למלחמה באבטלה.

המגזר הציבורי מהווה עדיין כמחצית ממקורות המימון של המגזר. אחת מן ההשלכות של המימון הציבורי היא קיטוב במגזר השלישי בין מעט הארגונים המקבלים מימון ממשלתי בהיקפים גדולים (Alexander and Nank et al, 1999), ובפרט כמה ארגונים גדולים בתחומי הבריאות והחינוך, לבין רוב ארגוני המגזר שאינם נהנים מתקצוב ממשלתי נדיב שכזה, אם בכלל. משמעות מצב עניינים שכזה היא טשטוש גבולות בין הארגונים הזוכים למימון הציבורי לבין הממשלה, והגברת אי הוודאות הכלכלית עבור כל היתר.

אולם הממצאים מצביעים גם על צמצום בחלקה של הממשלה במימונו של המגזר, זאת משום מדיניות ניאו-ליברלית הכורכת הפרטה יחד עם קיצוצי תקציב בהוצאות הממשלה על שירותים חברתיים. משמעות הדבר היא כי המגזר השלישי מפחית את התלות שלו בממשלה, ומקורות המימון של המגזר מגוונים יותר משהיו שבע שנים לפני כן. תיתכן לכך משמעות חיובית – הגברת האוטונומיה של המגזר. אך ניתן לראות זאת גם אחרת – הממשלה נסוגה מהמחויבות שלה לספק או לממן הספקת שירותים חברתיים לאזרחיה, והיא עושה זאת על-ידי העברתם לידי המגזר השלישי, אך ללא המימון הנדרש לאחזקתם. בהעדר מקורות מימון חלופיים, יכול המגזר השלישי להמשיך ולשמור על היקף השירותים רק למשך זמן מוגבל. לנסיגה זו משמעות מדאיגה, שכן היא מאלצת את הארגונים בתחומים מסוימים במגזר להגביר את הנטייה למסחור, ובפרט בתחום התרבות והפנאי ובשירותי הרווחה, מגמה שביטויה הוא גידול בהספקת שירותים בתשלום. מתעורר חשש כי השירותים שמציעים ארגוני המגזר השלישי יפסיקו להיות בהישג ידם של האזרחים קשי היום ביותר. היעדר שירותים ציבוריים, וההכרח של ארגוני המגזר השלישי המשלימים את השירותים שהממשלה נטשה לגבות תשלום עבורם גורמים לכך שמי שזקוקים לשירותים אלו ביותר יוצאים קירחים מכאן ומכאן. על קובעי המדיניות לתת את דעתם על כך, ולהבחין בין השגת חסכון תקציבי הודות ליעילות השירותים הניתנים על ידי גורמים במגזר השלישי לבין קיצוץ הפוגע בעצם מתן השירותים. במקביל לתהליכי ההפרטה והקיצוץ התקציבי עליהם גם לפתח או לעודד פיתוחם של מקורות מימון חלופיים – אם באמצעות עידוד הקמת קרנות ופילנתרופיה עסקית ,אם באמצעות הטבות מס ואחרות, אך תוך הכרה בכך שגם במצב אופטימאלי אלה לא יהוו תחליף למימון הציבורי, אלא לכל היותר תוספת. על קובעי המדיניות לפתח הבנה כי הפרטה אין פירושה התנערות מהאחריות להספקת השירותים לציבור, אלא מעבר להספקתם באמצעות שותפות ארוכת-טווח עם ארגוני המגזר השלישי.

את הפרסום במלואו ניתן להשיג דרך המרכז הישראלי לחקר המגזר השלישי.